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合议庭组成模式的嬗变与重塑
——以SWOT态势分析法为视角
天津市河西区人民法院 李杨
  发布时间:2016-12-21 09:05:57 打印 字号: | |

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论文提要:十八届三中全会后,最高人民法院制定关于审判权运行机制的改革试点方案,改革由此拉开帷幕。合议庭作为审判权内部运行中的基本结构,如同细胞之于生命、介子之于须弥,而合议庭组成模式作为运行机制的基础,更是牵一发而动全身。

长久以来,各地法院在实践中已形成了符合自身特色的合议庭组成制度,在抛弃了随意(松散)的合议庭组成模式后,多数法院以专业合议庭组成或随机合议庭组成作为本院的模式选择。这两种不同的选择实则对审判规律的不同回应,亦是对司法价值的不同追求。如何权衡利弊,选择适应当前司法改革语境下的合议庭组成模式,是审判权运行机制改革的重中之重。

本文通过梳理最高人民法院“一五”到“四五”改革纲要中有关合议制的内容,总结合议制在顶层设计下的改革脉络。并选取了实践中富有特色,又颇具创新精神的东中西部四个法院为样本,从合议庭改革重点、举措、配套措施、成效及问题这五个维度,对样本法院进行剖析,得出合议庭组成模式在不同路径下的相似之处和不同之处。然后,借用管理学领域中“SWOT”态势分析法,比较不同合议庭组成模式下自身优点(STRENGTHS)、缺点(WEAKNESSES)、外部机会(OPPORTUNITIES)、威胁(THREATS),探索合议庭组成模式的“阿基米德支点”,即在有限的范围内,将同类或相似的案由,组成跨庭室、跨领域的案件审判小组,在小组内随机组成合议庭。而在这个范围以外,将疑难、复杂的或相对专业的案件依然交由专业或相对固定的合议庭进行审理。

全文共8882字

 

主要创新观点:

本文使用在私人管理领域中应用较为普遍的“SWOT”态势分析法,即通过权衡自身利弊、分析环境优劣制定最优发展战略、计划以及对策的管理学应用方法,代入当前司法改革的语境。这种分析方法的使用,在公共管理领域虽不常见,但在当前合议庭组成模式改革路径的选择中,确是恰如其分、富有独创性。同时,本文得出“有限随机”组成合议庭的观点,摒弃了专业组成合议庭或随机组成合议庭的单一模式,将两种合议庭组成模式的优点进行有效结合,不仅对于改革的顶层设计具有参考价值,同时对于每一个改革中的审判机构亦具有现实意义。

 

 

 

 

以下正文:

“人民法院在审判工作中遇到的所有重大问题,审判体制、诉讼制度、组织制度、管理制度中存在的各种弊端,都会反映到合议庭身上。”“完善合议庭制度,强化合议庭审判职责”作为审判权运行机制的重点内容,从“一五”到“四五”改革纲要的顶层设计中,不断释放出信号。在此期间,最高人民法院颁布了若干司法解释及政策文件为改革提供了理论依据,各地法院也通过积极探索为改革提供了实践样本。本文立足于文本考察和样本分析,借鉴管理学中的SWOT分析方法,试图对“合议庭组成模式”的改革提供思考建议。

 

一、文本考察:解读合议制的历史沿革

(一)理清脉络:从“一五”到“四五”改革纲要

本文通过表格的方式,将四个五年改革纲要中有关合议庭组成、合议庭职责纵向进行比较,以梳理最高人民法院顶层设计的脉络,更为清晰的展现合议制度日趋完善的变迁。(见表一)

表一

 

合议庭组成

合议庭职责

一五改革纲要

推行审判长及独任审判员选任制度,推行院长、庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法

审判长及独任审判员依职责签发裁判文书,院庭长不得改变

二五改革纲要

院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件

建立法官独立办案责任制,逐步实现合议庭、独任法官负责制

三五改革纲要

完善合议制度,加强合议庭和主审法官职责

完善合议制度,加强合议庭和主审法官职责

四五改革纲要

加强专业化合议庭建设,完善院庭长、审委会委员担任审判长参加合议庭的机制,改革完善合议庭工作机制,改革裁判文书签发机制

明确主审法官及合议庭其他成员的责任和免责条件,科学界定合议庭成员责任,既要确保独立发表意见,同时也要承担责任

(二)把握节点:最高人民法院出台的相关司法解释

2000年7月11日,最高人民法院颁布《人民法院审判长选任办法》,从根本上解决合议庭组成的脊梁——审判长的选任、职责、监督和惩戒的问题,以建立健全高水平的法官队伍,为构建合议庭提供了制度保障。

2002年8月12日,最高人民法院出台《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》,其内容包含合议庭的组成,合议庭的职责,审判长的产生,承办法官制度,评议的程序、原则等。至此,我国以推行审判长选任制为核心,以还权于合议庭为目标,至上而下的进行了专门性改革。

2007年3月30日,最高人民法院印发《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》,该文件为回应和落实第二个五年改革纲要,明确各级人民法院依据本地实际情况确定院长、副院长、庭长、副庭长办理案件的类型、数量标准及考评方式,有效解决了“判者不审”的问题。

2009年12月14日,最高人民法院发布了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》,进一步理顺了合议庭与审判委员会、院长、庭长、庭务会之间的关系。进一步明确了合议庭的考核机制,合议庭成员的免责条款,合议庭的运行机制等,为合议庭的运行机制提供了更有效的参考依据。

2013年10月25日,最高人民法院推出了《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》,在试点地区,要求将副院长、审委会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭,并担任审判长。合议庭审理案件的裁判文书,由案件承办法官,合议庭其他法官、审判长依次签署。院、庭长不得对未参加合议审理的案件裁判文书进行签发。在先行先试的法院从根本上还权于合议庭,做到让“审理者裁判,裁判者负责”。

(三)顶层设计:让法官独立审判,而不是让法官独裁  

1、强化合议庭及独任法官的审判中心地位。改革围绕还权于合议庭、还权于法官的思维展开,包括:不断强化合议庭及独任审判员的审判主体地位,使之完全拥有审判权;更加合理定位审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导功能,限缩其讨论个案类型的范围;更加规范院、庭长参与合议庭行使审判权的方式,限制甚至取消院、庭长签发文书的权力。

2、强化合议庭及独任法官的审判责任机制。改革的思路除了让审理者裁判,更要让裁判者负责,还权于法官,让法官独立审判,合理监督法官,杜绝让法官独裁。以权责利相统一为原则,以主审法官、合议庭办案终身负责制、错案追究责任制为基础,同时明确免责条件,让合议庭的法官既要能够、敢于“发声”,又要为自己的“发声”承担责任。

 

二、样本解析:对四个典型法院的合议庭组成模式进行考察

审判权运行机制的顶层设计已为改革谱写下蓝图,各地法院正以自身实践回应着改革的号召。笔者通过对全国11家法院的合议庭组成模式进行对比分析,发现山东、辽宁、天津等地的法院正在不同程度进行随机合议庭组成模式的改革,而中西部地区如河南、西安等地的法院仍以专业合议庭组成模式为主,但又各具特色。上海地区的法院则实行了更加全方位的改革方案,细化为十二项改革措施,精雕细琢、耐人寻味。

本文拟选取其中四个典型法院(包括:河南三门峡市湖滨区法院、西安市中级人民法院、天津市第二中级人民法院、上海市第二中级人民法院)作为考察样本,就样本法院的合议庭组成模式作为切入点,通过五个不同的维度,解析不同合议庭组成模式下审判权运行机制的异同。(见表二至表五)

 

 

表二

河南省三门峡市湖滨区人民法院

改革重 点

以“贾丽虹主审法官工作室”为代表的“主审法官工作室”或“主审法官工作组”的新型合议庭组成模式

 

 

改革举 措

1、全院法官中按照“1名主审法官+2名审判员+1名书记员”组成新型合议庭团队。2、合议庭采用组长负责制,其他审判员采用独任制或合议制审理案件,书记员负责事务性工作。3、打破庭室结构,在全院公选结合互选的方式组成工作室成员。4、随机分案到各工作室,主审法官对于工作室的全部案件负有直接审判责任,赋予主审法官签发文书的权限。

配套措 施

1、突出奖惩措施,考核上强调主审工作组的整体性2、以主审法官的姓名命名合议庭,增加荣誉感

改革成 效

试点半年来,该院主审法官工作室共结案1630件,占全院75.6%,一审服判息诉率上升18.47%; 发回改判率下降9.31%,调撤率同比下降8.77%。

存在问 题

文书签署权并未完全下放,工作室相对固定,人员流通少

   表三

西安市中级人民法院

改革重 点

“全面设置专业化合议庭模式”

 

改革举 措

1、该模式采用多元化分类标准,将全院合议庭资源划分为不同专业化合议庭,相对固定审理特定类型案件。2、综合考量不同类型案件受理数量科学设定专业合议庭数量,使不同类型案件分配到相应合议庭。3、重大、疑难、热点、新类型案件裁判文书由庭长签发,院庭长审核文书不得改变合议庭结论

配套措 施

1、“审判长联席会”制度。2“十率”、“五快”审判质量与效率考评机制。

改革成 效

1、促进了法律适用统一。2、提升效率,该模式实施七年来,法院干警仅增加了1/7,结案量翻了一倍,结案率保持在95%以上。

存在问 题

1、与考评、奖惩、分案、培训等制度衔接不畅2、专业化合议庭可能产生“利益共同体”

   表四

天津市第二中级人民法院

改革重 点

“两段式、不间断”审判机制。

 

 

改革举 措

1、四个“即时”,即时随机分案,即时开庭,即时合议,即时宣判,合议庭开庭后不得离开审判区,即时合议,合议后认为可以即时宣判的,无须院、庭长签发文书,即时宣判。2、两个“不知”,当事人不知案件由哪个合议庭审理,法官不知道将要审理什么案件。3、一个“对接”,少数不能即时宣判的案件,无缝对接到层级监督管理机制,专业咨询会议机制或审委会决议机制,4、三个效果,杜绝“人情案、关系案、金钱案”。

配套措 施

“院、庭长”层级监督指导机制、专业咨询会议机制、审判委员会议决议机制

改革成 效

两个月来,此机制开庭审理案件613件,即时宣判552件,当庭裁判率90.5%。当事人对涉及"三案"问题的怀疑度为零,从程序上最大程度保证公平,提高司法公信力。

存在问 题

1、合议庭临时接到案件,难有准备时间,对审判辅助人员庭前准备工作要求很高。2、审理中如遇突发情况,无法及时宣判,需经层层监督。

   表五

上海市第二中级人民法院

改革重 点

制定《审判权力运行机制改革试点实施办法》并细化为十二项配套规定,其中包含《合议庭运行的工作规定》,确立合议庭成员共同负责下的主审法官责任制

 

 

 

改革举 措

1、制定工作规范及配套规定。2、确立合议庭成员共同负责下的主审法官责任制,规范裁判文书签署机制,院庭长不得对未参加审理案件的文书签发。3、合理限缩审委会讨论案件的范围。4、建立院、庭长“权力清单”。5、完善主审法官联席会议制度及专业法官会议制度。6、完善办案责任制,区分一般差错、重大差错、违法审判责任。7、完善监督制约机制,推进涉廉事项报告制度、案件廉政回访制度及院外第三方评价制度。

配套措 施

主审法官联席会议制度及专业法官会议制度,案件复杂且合议庭有较大分歧,提请讨论,但结论仅供参考

改革成 效

2014年4月至9月改革期间,共审结5504件案件,由合议庭评议后直接处理的有5388件,占97.89%。合议庭内部运行也更加规范,尤其在听审、提问、质证、认证环节参与度更高

存在问 题

错案追究责任制下的主审法官承担责任宽泛,合议庭成员承担责任比例单一

不同的合议庭组成模式势必产生不同的审判权运行机制,但改革的路径必然有着相似之处:高度负责下的合议庭及独任法官享有更加完整的案件审理权及裁判权,审委会对于具体个案的审理逐渐被限制,更多的是对审判工作中重大事项的宏观指导功能。院、庭长不再签署法律文书,除非担任审判长参与合议庭亲自审理案件,改革错案追究责任制度,既还权于法官,又限制权力的滥用,同时配套专业法官联席会议制度,为合议庭审理疑难复杂案件时伸出援助之手。不同地区的不同法院在改革中似乎都在遵循着这一规律。但是在不同的实践中,改革的路径又不完全相似。究竟是“法官工作室”或者“专业化合议庭”的模式更为有效,还是随机分案、随机组成合议庭的方式更为公平,笔者拟借用管理学中的“SWOT”分析法,来对这两种不同的合议庭组成模式进行简要分析。

 

 

 

 

三、他山之石:运用“SWOT”分析法分析不同合议庭组成模式利弊

SWOT分析法是管理学领域应用于分析企业发展内外环境的主要方法,在了解组织的优势和劣势的基础上,将组织内部的资源因素与外部环境因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配,从而制定良好的战略,以掌握机会、规避威胁。其作为一种重要的战略思考工具,他在应用于私人部门战略管理中提供了深刻的洞察力,同样在公共事务管理中也日益受到重视,并逐渐得到应用。本文通过对司法改革中不同合议庭组成模式即专业化合议庭模式、随机性合议庭模式的SWOT分析,权衡利弊,探寻当下合议庭组成模式的路径选择。

(一)专业化合议庭组成模式

     专业化合议庭组成模式,是指在《人民法院组织法》、《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》等制度框架下,依据现代社会矛盾日趋复杂、解决社会矛盾能力日趋专业的特点,将诉讼程序中相同或相似类型的纠纷交由相对固定的合议庭进行审理的模式。根据“SWOT”分析法,对专业化合议庭组成模式的分析如下:(见表六)

表六:  

固定组成

HELPFUL对达成目标有帮助的

HARMFUL对达成目标有害的

INTERNAL

  内部

(组织)

      STRENGTHS优势

     WEAKNESSES劣势

1、增强合议庭最优配置,通过审判权的科学调配整合,以达到职权配置与纠纷解决的“帕累托最优”,使法官资源在合理调配下发挥最大潜力。2、推动法官队伍专业化、职业化建设,容易培养专家型法官。

1、长时间固化合议庭组织,容易使审判思维固化,面对新类型或陌生领域容易出现“本领恐慌”。2、容易形成“山头主义”,利益小团体化。

EXTERNAL

  外部

(环境)

    OPPORTUNITIES机会

      THREATS威胁

1、促进司法公正,统一法律适用、即同类型案件得到相同或者相似的处理;2、提高司法公正与效率,大量同类型的案件培养专业化法官,他们在处理同一类型的法律问题时更加游刃有余,由此可以提高司法效率。

1、各合议庭间相对固定,不利于法官交流任职,长时间审理同一类型案件,对其他类型案件难免生疏。2、各合议庭案由不同,繁简不同、难易不同,难以做到公平的考评机制。

 

(二)随机性合议庭组成模式

    随机性合议庭组成模式,指随机抽取审判长、审判员或人民陪审员组成合议庭的模式,在当前以《人民法院组织法》、《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》等制度框架内,在备选的数据库中对具备相应资格的法官进行随机抽取,其目的在于打破固化的合议庭组织,最大程度保障程序正义,提高司法公信力。根据“SWOT”分析法,对专业化合议庭组成模式的分析如下:(见表七)

    表七:

随机组成

HELPFUL对达成目标有帮助的

HARMFUL对达成目标有害的

INTERNAL

  内部

(组织)

      STRENGTHS优势

     WEAKNESSES劣势

1、由于随机抽取审判员担任合议庭成员,打破利益共同体,审判长由常任制改为资格制,最大程度剥离行政管理对案件影响。2、合议庭临时召集,每个人都是承办法官,每个人都需对案件负责。3、即时审理、即时评议、真正换权于合议庭,当庭宣判。

1、法官压力增加,随机分案意味着接受任何类型的案件,没有时间提前准备,却要在短暂的庭审中作出正确的裁判。2、导致法官知识愈加庞杂,难以在一个领域做到专业化。

EXTERNAL

  外部

(环境)

    OPPORTUNITIES机会

      THREATS威胁

1、保证案件的程序正义,提高司法公信力,当事人不知案件由谁审理,法官不知将要审理什么案件。2、除特殊情形外,做到当庭宣判,最打程度上杜绝“人情案、金钱案、关系案”

1、随机分案与法官能力的冲突,现实中可能出现个别法官司法能力无法应对复杂案件。2、可能出现“同案不同判”的情形。

 

 

四、路径探索:“有限随机”模式下的合议庭组成

“还权于合议庭”的改革实践以来,大致经历了三种不同的合议庭组成模式,由最初的随意(松散)组成合议庭模式到现在大多数法院采用的固定(专业)合议庭组成模式,以及部分法院采取的随机性合议庭组成模式。因第一种模式中合议庭的组成完全由庭长指认,故在去行政化的改革中已逐步被淘汰。剩余的两种合议庭组成模式涵盖了目前大多数法院的审判权运行基础,且尺长寸短、各有千秋。笔者拟通过区别纠纷的不同类型,寻找合议庭组成模式的“阿基米德支点”。

      (一)随机性合议庭组成是大势所趋

  根据《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第二条,合议庭由审判员、助理审判员或者人民陪审员随机组成。自2010年一月十一日颁布后,各地区法院并未完全依据第二条的规定遵照执行,毕竟审判人员的素质参差不齐,采用随机方式组成合议庭的方式难以保障案件的审理质量。每个合议庭固定研究某个领域,更容易培养专家型的法官,且随机组成合议庭增加了审判人员的工作负担,当前基层法院案多人少,难以要求一个法官在起草一个土地承包案件的同时,还要为另一起股权纠纷的案件做审理准备,基本上来不及对相关法律进行细致研究,应接不暇。 截止目前、仅有山东、辽宁、天津等地的法院进行了大胆的尝试,并收获了不少难能可贵的经验。

   随机组成合议庭不仅是响应最高院顶层设计的号召,更是实现程序公正、提高司法公信力的必由之路。但就我国各地人民法院的现状,全面推行合议庭随机组成模式,必然有着难以实现的困境。如同诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯所言:“制度变迁唯一最重要的一点是必须要掌握的,这就是制度变迁中绝大部分是渐进的。”有鉴于此,循序渐进的、有限的推进合议庭随机组成模式,是当前语境下的最佳选择。笔者通过三个不同的维度,解析随机合议庭的适用范围。

1、案件随机的范围

显然,不考虑案件的疑难、复杂程度而一味的随机分案,势必要求审判人员的司法能力、司法水平普遍较高且相对均衡,就目前来看,短期内难以实现。所以,除疑难、复杂、专业性要求较高、或社会影响较大的案件外都应当随机分配到合议庭或独任法官名下。 如:中级人民法院以上一审的案件,知识产权案件、海事海商案件、破产案件、融资租赁案件、涉外案件等不宜随机分配到各合议庭,而应当组成专业化合议庭进行审理。其他案件一律根据纠纷类型随机分配到各合议庭名下。

2、人员随机的范围

除上述案件外,婚姻、继承、收养类案件可组成婚姻家室审判小组,交通事故与车辆保险合同类案件可组成交通肇事审判小组,买卖合同及保管、承揽、居间等合同类案件可组成合同案件审判小组,金融借款合同及信用卡纠纷、担保公司追偿权等案件可组成金融借款审判小组等,打破庭室结构,将对应类型的案件随机分配到各小组范围内,并随机产生合议庭,以实现专业化与随机性的合一。

3、合议庭成员的产生

根据《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》,合议庭成员应区分情形在法官及人民陪审员中确定。立案庭在案件对应的审判小组中随机确定全部合议庭成员(一审案件还应当包含人民陪审员),然后在合议庭成员中随机确定案件承办人(人民陪审员不得成为案件承办人)。同时,为保证每个合议庭审判长的产生,审判长的身份由常任制改为资格制,凡符合审判长任命条件的法官均可获得审判长资格,并在法官备选数据库中单列,保证每一个合议庭都有审判长参与。

(二)专业化合议庭组成仍有存在价值

     作为提高办案效率,培养专业法官的机制,专业化的合议庭组成仍然有着存在的土壤。一些疑难、复杂、专业性要求较高、或社会影响较大的案件外都不宜随机分配到各合议庭中,如:中级人民法院以上一审的案件,知识产权案件、海事海商案件、破产案件、融资租赁案件、涉外案件等,此类案件专业性较强,对某一领域审判知识及专业技能要求较高,应当成立相对固定的专业化合议庭以满足案件分类中个别化和专门化的社会需求。

     即便是相对固定组成的专业化合议庭,其成员也不是一成不变的,根据卡兹的组织寿命原理,一个组织从组成至融合需要一年半至至两年的时间,然后进入成熟发展高峰期,从第五年开始便进入了衰退期,需要进行新的岗位设置。所以,从业务交流、打破“利益小团体”等角度看,应当适时的进行调整。

 

结语

“和任何其他人一样,一位法官也是由有限知识和能力组成的一个选择有机体。”如何在审判权运行机制中,既保证法官个人能力、专业素养的发挥,又要保障程序的公平,杜绝“权力、金钱、人情”的干扰?如果把法律产品设为Y,把机制设为 X,那么组成机制就是X1,审理机制是X2,评议机制是X3,裁决机制是X4,责任机制是X5,Y和X的关系可列为Y=X=X1+X2+X3+X4+X5。只有选择正确的合议庭组成模式,方可理顺合议庭的工作机制,才能保证审判权的运行公平、高效。本文立足于最高人民法院的顶层设计,对四个典型法院作为样本解析,通过SWOT战略管理分析法,得出“有限随机”模式下的合议庭组成结论。本文的研究结果回应了每一个法院在改革中“左右为难”的选择,希望此文的研究结论能够提供借鉴、参考的价值,笔者将不甚欣慰。

责任编辑:研究室
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